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MERCOSUR- UE
Características particulares
de las negociaciones

por Alberto J. Sosa*

Introducción
Las negociaciones internacionales del MERCOSUR (1991)
[1] se orientaron fundamentalmente en tres direcciones: 1) hacia el establecimiento de un Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), con la República de Chile y con los Estados Miembros de la Comunidad Andina de Naciones[2] (CAN), en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)[3]; 2) hacia una probable coordinación de posiciones en el ámbito del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)[4]; y 3) hacia un Acuerdo Bi-Regional con la Unión Europea (UE).
 

En cada uno de los casos, estas negociaciones, tienen características particulares debido al tamaño y potencia de los interlocutores. La primera negociación tiene lugar con Estados sudamericanos miembros de ALADI de menor porte económico que MERCOSUR y que celebran Tratados, acogidos al artículo 24 del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT) o a la Cláusula de Habilitación (1979) de la Ronda Tokio, que hacen excepción a la Cláusula de la Nación Más Favorecida del artículo 1º del GATT-Organización Mundial de Comercio (OMC). Es decir, que las ventajas que se otorguen entre sí, no son extensibles a terceros países. El PBI de la CAN (2002) ascendió a U$S 265,5 mil millones, de los cuales casi el 70% corresponden a Venezuela y Colombia; y el de Chile (2002) sumó U$S 64,1 mil millones. Aquí se negocia fundamentalmente acceso a mercado de bienes, aunque existen compromisos sobre inversiones, doble tributación, servicios, propiedad intelectual, transporte, ciencia y tecnología, etc. 

La negociación dentro del ALCA tiene a Estados Unidos de América (EUA) como principal interlocutor. Para señalar un aspecto de la asimetría, cabe consignar que la primera economía del sistema mundial tiene un PBI de U$S 10.416.818 billones que es más de doce veces mayor que el de MERCOSUR. 

El ALCA versa sobre transacciones de bienes, servicios, libre movilidad de capitales, derechos de propiedad intelectual, compras gubernamentales, etc. Pretende liberalizar las transacciones y negocios que hacen al interés de las corporaciones, a través de la eliminación de las regulaciones vigentes en las instancias nacionales, provinciales y municipales de los países miembros. No obstante, no prevé el libre desplazamiento de trabajadores, ni tampoco de los bienes agrícolas y agroindustriales que, en el caso argentino, representan más del 50% de sus exportaciones. Este tipo de Tratado como, en su momento, la OMC-1995, el Tratado de Libre Comercio Canadá-EUA (siglas en inglés CUFTA-1988) y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (siglas en inglés NAFTA-1994), más que acuerdos que tienden a la liberalización de los intercambios, son “Constituciones Globales[5]” que crean derechos y garantías fundamentalmente para las corporaciones económicas privadas, que deben ser acatadas por los gobiernos de los Estados Miembros. 

La 3ª  negociación es entre dos Bloques de potencia desigual, porque mientras la UE-15 tiene un PBI de U$S 7.821 billones[6]  y 378 millones de habitantes, el de MERCOSUR es de U$S 797 mil millones, o sea aproximadamente el 10% de aquél y cuenta con alrededor de 220 millones de habitantes. Acá se negocia de Bloque a Bloque, uno dotado de moneda común, Banco Central y autoridades supraestatales ejecutivas, parlamentarias y judiciales y otro encaminado al perfeccionamiento de su Unión Aduanera (UA) y sin los atributos comunitarios del primero. La UE tiene elementos de política exterior, al menos ha coordinado políticas, más allá de que no es una confederación o federación. Sin embargo, carece de una política de defensa común, lo cual la coloca en condiciones de inferioridad respecto de EUA y por ello con menos capacidad de imposición de sus intereses, en sus negociaciones externas, que éste último. La negociación en este caso, es de “carácter profundo”, abarcando transacciones de bienes[7], de servicios, de capitales, derechos de propiedad intelectual, compras gubernamentales[8], etc. 

Este artículo analiza los antecedentes, situación actual y perspectivas de la negociación entre el MERCOSUR y la UE.
La UE está también interesada en el fortalecimiento institucional del MERCOSUR. Por ello, colabora con la formación del Parlamento y con la Secretaría y Comisión de Montevideo. Si bien a nivel económico, la UE rivaliza con EUA y su participación en el comercio mundial es superior a la de éste, no acontece lo mismo a nivel político-militar, dado el desequilibrio existente entre los citados socios transatlánticos. Un sistema mundial en que prevalecen criterios de seguridad, es favorable a los intereses de EUA, ya que ningún otro Estado o Bloque está en condiciones de limitar sus decisiones y actuaciones. Un esquema de poder semejante al de los ´90 (XX), donde el modo de producción capitalista es el único vigente a nivel mundial, a través de los efectos de la globalización de los mercados, coincide con el interés de la UE, porque en el eje económico-comercial su situación se empareja con la de EUA. Sin embargo, una situación como la sobrevenida post S-11, no la beneficia. 

Antecedentes (Comercio e Inversiones)
La Comisión Europea y el MERCOSUR suscriben el Primer Acuerdo Interinstitucional (1992), por medio del cual la Comisión se compromete a proveer ayuda técnica e institucional para el desarrollo de la estructura institucional que se le requiera. 

En Madrid (Diciembre, 1995), firman el Acuerdo Interregional de Cooperación. Es un Tratado marco que menciona tres partes principales: el Diálogo Político, la Cooperación y el Comercio. Su propósito es allanar dificultades para negociar un Acuerdo de Asociación Interregional que incorpore la liberalización de las transacciones de bienes y de servicios, conforme las disposiciones de la OMC, a la par que propicia un Diálogo Político. 

En Río de Janeiro (Junio 1999), se decide la iniciación de las negociaciones para el Acuerdo de Asociación Interregional. Se establece que el Comité de Negociaciones Birregionales-CNB- (Bruselas, Noviembre 1999), es el principal foro de negociación y está compuesto por un Subcomité de Cooperación, con tres subgrupos en áreas específicas y tres grupos técnicos de Asuntos Comerciales. 

A partir de la 1ª Ronda de Negociaciones del CNB (Buenos Aires, Abril 2000) y hasta la 10ª de Asunción (Junio 2003), continúan las reuniones de los grupos técnicos. Recientemente se celebró en Guadalajara (Mayo 2004), la Cumbre América Latina-UE, en la que representantes de los Bloques MERCOSUR y UE, continuaron las negociaciones           

La UE es el primer inversor y donante del MERCOSUR y su principal socio comercial[9]. 

En Brasil la inversión extranjera directa (IED) se multiplicó por cuatro entre 1990/99. En el 2000, el 29% correspondía a inversiones manufactureras y el 70% a los servicios. La política de privatizaciones llevó a que las telecomunicaciones representasen el 36% del total y el sistema financiero el 21%. Las inversiones de la UE representaron el 45% del total (11,2% españolas), delante de EUA con un 24,2%. 

El Argentina, las inversiones se multiplicaron cuatro veces y media, en dos fases (1992/2000). La primera, a través de las privatizaciones y la segunda, a través de la adquisición de grandes empresas privadas argentinas. En el 2000, el 29% de la IED estaba radicada en manufacturas, el 24% en petróleo, el 12% en telecomunicaciones, el 12% en servicios públicos y el 10% en el sector bancario. Las inversiones de la UE representaron el 53,4% del total (25,6% españolas), frente al 23,2% de EUA. 

La IED de la UE se dirigió a cuatro grandes sectores del MERCOSUR: 1) extractores de materias primas (hidrocarburos y minería), con escaso encadenamiento con las economías domésticas y destinadas a la exportación; 2) industriales (automóviles, cerveza, electrodomésticos y alimentos); 3) servicios públicos (electricidad, telefonía, correos, transportes, gestión de aguas); 4) financiero. 

El intercambio comercial entre ambos Bloques creció durante la década de los ´90 (XX). La participación del MERCOSUR como destino de las exportaciones de la UE aumentó por encima del total de sus exportaciones. Por ejemplo, entre 1995/98, sus exportaciones hacia este destino, crecieron 22,5% y se concentraron en bienes de capital, dentro del proceso de IED que se llevaba adelante en esa época. Por el contrario, no ocurrió lo mismo con la capacidad del MERCOSUR para abastecer alimentos. La Política Agraria Común(PAC), impide el libre acceso al mercado de la UE[10].   Las exportaciones del MERCOSUR (2001) a la UE, fueron de U$S 21.750 millones y las importaciones de U$S 21.535 millones (2001).  Estas se redujeron, luego de alcanzar en 1998, la cifra de U$S 27.200 millones. La UE recibe alrededor del 25 % de las exportaciones del MERCOSUR y es el origen de casi el 33% de sus importaciones. El bloque consudamericano representa sólo el 3% del comercio exterior comunitario. 

Mientras que las exportaciones del MERCOSUR  a la UE corresponden fundamentalmente a alimentos, productos agropecuarios y pesca, sus importaciones de ésta, están concentradas en maquinaria y equipo y productos químicos. MERCOSUR registra superávit en los capítulos de productos primarios, textiles, madera, hierro y acero, mientras que experimenta déficit  en bienes industriales de mayor valor unitario. No obstante, en el caso de Brasil, los principales productos exportados a la UE, comprenden también material de transporte, maquinarias y productos químicos. 

Contenido de las Negociaciones
La agenda de negociación incluye los siguientes temas:

1)     Diálogo Político

2)     Cooperación Económica, Cooperación Social y Cultural, Cooperación Financiera y Técnica

3)     Comercio.  

En éste último funcionan tres grupos técnicos que se ocupan de:

a)     comercio de bienes (se ocupa también de medidas sanitarias y         fitosanitarias, reglas de origen, normas y certificaciones, medidas antidumping y procedimientos aduaneros)

b)      comercio de servicios (inversión y derechos de propiedad intelectual)

c)      disciplinas comerciales (compras gubernamentales, normas sobre competencia, resolución de controversias). 

Comercio
La oferta del MERCOSUR dispone la desgravación del 88% de los productos que importa, casi 9 de cada 10 tendrían tratamiento preferencial. Se trata de importaciones por un valor de U$S 20.259 millones
[11]. La desgravación de las importaciones se completaría en diez años, aunque la nueva propuesta contempla una aceleración de los tiempos, puesto que incluye dos categorías de productos que se desgravarían en tres y ocho años. Otra categoría de bienes tendría desgravación inmediata y el resto obtendría libre acceso a los diez años.  Además, presentó su propuesta en inversiones y en servicios, aceptando nuevas concesiones en servicios de transporte marítimo internacional de pasajeros y de carga, así como de servicios auxiliares.
 

Por su lado, la oferta comunitaria incluyó nuevos productos agroindustriales, algunos con eliminación de aranceles y otros con una rebaja del 50%. 

Los principales obstáculos, se encuentran -para el MERCOSUR- en la “conservadora” oferta  de liberalización comercial de la UE sobre productos agrícolas y agroindustriales, mientras que para ésta última se hallan en la propuesta que recibe en materia de servicios y compras gubernamentales. 

El objetivo principal de los países del MERCOSUR es el acceso al mercado de la UE, puesto que ello contribuiría a su prosperidad. Por su lado, la UE argumenta que los miembros del MERCOSUR son incapaces de presentar propuestas conjuntas para el acceso progresivo al mercado comunitario. La UE restringe el ingreso de productos del MERCOSUR, a la par que subvenciona la producción y las exportaciones de determinados bienes agrícolas, dejando en desventaja a aquellos países que no lo hacen. El proteccionismo agrícola penaliza un alto porcentaje del comercio exterior del MERCOSUR, además de producir distorsiones de precios. La UE, al igual que EUA, pide apertura económica, libre y leal competencia, pero no la practica. El MERCOSUR considera que el problema de la agricultura de la UE es de eficiencia y que la competencia externa permitiría rebajar  a la mitad el precio de la cesta de alimentos de la población comunitaria. 

Alrededor del 50% de las importaciones comunitarias, provenientes del MERCOSUR, están constituidas por productos agrícolas, de los cuales 2/3 están exentos de aranceles. Sin embargo, el 1/3 restante comprende buena parte de los competitivos productos del MERCOSUR. El problema excede la dimensión agrícola, ya que existe una concentración de exportaciones del MERCOSUR en productos sensibles, que están protegidos por la UE por medidas arancelarias y no arancelarias . Una flexibilización en la protección permitiría incrementar las exportaciones del MERCOSUR. Cuando se consideran las barreras no arancelarias, se acredita que el 23%  de las exportaciones totales del MERCOSUR están sujetas a las mismas. Por ejemplo, en los productos alimentarios, más del 85% de ellos; en pieles y cueros, un 98%; en calzado un 99%; y un 64% en hierro y acero.  

La UE solicita flexibilización  de los servicios y de las compras gubernamentales y es renuente a modificar su Política Agrícola. Tanto EUA como los países europeos, actuales miembros de la UE-15, mantienen su producción agropecuaria a buen resguardo desde 1947/8, cuando en la Conferencia de la Habana decidieron dejarla fuera de la liberalización comercial y de las reglas del mercado. Las economías más desarrolladas se fueron abriendo y exigieron reciprocidad a las demás, sólo en los sectores y productos en los que tenían ventajas competitivas. Por el contrario, en los sectores y productos en que no son competitivos rige el “comercio administrado” .  

Palabras finales
El libre comercio no es un fin en sí mismo, no suple la necesidad de un proyecto por parte de los Estados Miembros del MERCOSUR, ya que los beneficios que alcanzan a ciertas empresas o sectores no necesariamente conducen al bienestar de la población. Por otra parte, la evidencia histórica enseña que los países que accedieron a estadios superiores de desarrollo lo hicieron a través de proyectos domésticos conectados activamente a la economía mundial
[12]. Es más, recurrieron en su fase temprana de desarrollo a esquemas de protección que los resguardasen de la competencia externa. A medida que se desarrollaban abrían sus economías. A mayor desarrollo mayor apertura y a menor desarrollo, menor apertura, es decir que el grado de apertura iguala su nivel de desarrollo.[13]
 

La relación con la UE, constituye una alianza necesaria para que MERCOSUR balancee la potencia de EUA en el Cono Sur, aunque resulta insuficiente ya que es sólo un rueda de auxilio para producir un desarrollo económico-social sustentable, que tiene un perfil de exigencias diferenciado en cada uno de los países de nuestra Región. 

La UE ayuda a MERCOSUR en el fortalecimiento de su estructura institucional, propendiendo a la construcción de un sistema mundial menos desequilibrado y unilateral que el vigente, a diferencia de EUA que prefiere negociar bilateralmente con cada país que aspire a integrar el ALCA. 

MERCOSUR, aún no cuenta con un proyecto colectivo que le permita aprovechar la negociación y a pesar de que se potencie institucionalmente, la vulnerabilidad de sus economías lo torna frágil para obtener mejores beneficios de la relación bilateral. La UE es un Bloque consolidado, el MERCOSUR es un proyecto. Por ejemplo, el comercio intra-MERCOSUR representaba (1999) casi el 20% de su PBI, mientras que el intra-UE-15 ascendía a casi el 64% (1999). Además las redes de infraestructura y comunicaciones de la UE son incomparables con las del Bloque conosudamericano. 

La división ricardiana del trabajo existe y probablemente continuará, dado que la negociación se concentra en el acceso al mercado comunitario para los productos agrícolas y agroindustriales del MERCOSUR. Esta situación no se modifica, si la UE admite el “acceso administrado” de ciertos productos a través de un régimen de cuotas, cuyas características salientes son la  revocabilidad y unilateralidad, siendo concesiones graciosas que pueden dejarse sin efecto, en cualquier momento. La UE aplica un régimen arancelario que grava de modo creciente a los bienes que tienen mayor valor agregado, desalentando exportaciones que contienen más empleo incorporado. Este tema no es menor, si nos atenemos a las tasas de desempleo, pobreza e indigencia de los Miembros del MERCOSUR. 

Sería importante que a través de negociaciones relativas a la cooperación, los países del MERCOSUR obtengan IED (no de portfolio) que transfieran tecnología de punta, que capaciten y den trabajo a su mano de obra desocupada, que alcancen un determinado grado o porcentaje de contenido MERCOSUR, que adquieran o utilicen u otorguen preferencia a bienes producidos o a servicios prestados en su territorio, que tiendan a redituar un balance positivo de divisas, etc. También sería necesario que la UE contribuya al fortalecimiento institucional del MERCOSUR para que tenga otra presencia internacional. Esto, por supuesto, si la institucionalidad (Dialogo Político) es acompañada de una asociación estratégica a nivel económico (cooperación y coproducción), que contribuya a formar un entramado intraindustrial Norte-Sur que produzca prosperidad y bienestar. Si esto no ocurre, el fortalecimiento institucional puede convertir al MERCOSUR en una entidad macrocefálica.[14] 

Recapitulando, podemos vislumbrar tres probables escenarios. En el primero, todo sigue igual y con amenaza de retroceso para el MERCOSUR, si se posterga el Acuerdo o si éste deviene “light”, porque no contará con contrapeso para negociar con EUA, en el marco del ALCA. 

Segundo, la reforma “gatopardista” que perfecciona y consolida la actual división del trabajo existente entre UE-MERCOSUR. 

Tercero, se inicia un proceso de asociación estratégica entre ambos Bloques, tendiente a recrear el multilateralismo a nivel internacional y consecuentemente a contribuir a la prosperidad y bienestar de las poblaciones sumergidas del MERCOSUR.

* Alberto J. Sosa: Miembro fundador e investigadora de AMERSUR - Abogado, egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Experto en integración sudamericana y política exterior argentina.

1Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

2 Bolivia, Colombia, Ecuador, Colombia y Venezuela.

3Tiene 3 mecanismos: Preferencia Tarifaria Regional, Acuerdos Regionales y Acuerdos de Alcance Parcial (AAP). Existen aproximadamente 100 AAP, firmados entre 2 ó más Países Miembros, para la Promoción del Comercio, la Complementación Económica e Industrial y Agropecuarios.

4 Zona de Libre Comercio hemisférica en la que participarían todos los Estados de las Américas (34), excepto Cuba

5 Stephen Clarkson “Canada´s Secret Constitution: NAFTA, WTO and the End of Sovereignty?”. Canadian Centre for Policy Alternatives. Ottawa, October 2002.

6UE-15: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia. UE-25, a partir de Mayo 1ª 2004, se incorporaron 10 nuevos miembros, a saber: Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Lituania, Letonia, Estonia, Chipre y Malta.

7 En los agrícolas y agroindustriales regiría fundamentalmente un “comercio administrado”.

8Limitado a temas de “transparencia”.

9 Los bonistas residentes en la UE, son los principales acreedores extranjeros de la deuda externa, declarada en default por Argentina.

10 La UE subsidia la producción comunitaria y las exportaciones agrícolas. Asimismo, aplica medidas arancelarias y para-arancelarias que inhiben el acceso a su mercado de productos agrícolas y agroindustriales. La PAC protege sectores en que los Estados del MERCOSUR poseen ventajas comparativas, por ejemplo: cereales, lácteos, carne, hortalizas, vino, etc. El 47% del presupuesto comunitario se destina a la PAC. La participación del sector agrícola en el PBI de la UE, no justifica dicha distribución, dado que sólo el 5% de la fuerza laboral trabaja en la agricultura y su participación en la economía de la UE es pequeña. (cfr. Susanne Gratius “América Latina y Europa ante la Cumbre de Madrid: Intereses. Conflictos y Expectativas”. Europa y América Latina. No.6. Análisis e Informaciones. Centro de Estudos F. K. Adenauer-Programa de Estudos Europeus de la UFRJ, Río de Janeiro, Marzo 2002).


11 Cfr. La Nación Line. “El MERCOSUR, amplió su oferta”. Economía, Mayo 22, 2004. www.lanacion.com.ar

12 Recibiendo capitales y tecnología, pero también promoviendo el ahorro interno, invirtiendo en I&D, en la producción de tecnologías y procesos industriales.

13Fang Gang. “How can developing countries benefit from globalization: The case of China”. China& World Economy, Number 6, 2003 www.iwep.org.cn/wec/2003_11-12/fangang.pdf

14Pareciera que existe una visión excesivamente “juridicista” y no una visión de construcción de poder, en términos de lograr autonomía.

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