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Informe de CEPAL sobre "Cohesión
social: inclusión y sentido de
pertenencia en América Latina y el Caribe"
por José Luis Machinea
Secretario
Ejecutivo de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL)
"En América Latina y el Caribe
el concepto de cohesión social surge ante la
necesidad de encarar pertinaces problemas que, pese
a algunos avances logrados en los últimos años, aún
perduran: altos índices de pobreza e indigencia; la
extrema desigualdad que nos caracteriza; diversas
formas de discriminación y de exclusión social que
se remonta a un lejano pasado". (Informe de CEPAL)
"Los actores que bien podrían
estar llamados a construir espacios de interacción
positiva no cuentan con una comunidad de principios
de cooperación y de comunicación. Si bien las
razones de los desencuentros suelen ser múltiples,
destaca entre ellas el endeble asidero material de
la cohesión social, aunque ciertamente el problema
trasciende la mera satisfacción de necesidades
materiales.
Lo anterior permite comprender
la relevancia de políticas que apuntalen una
cohesión social basada en valores democráticos. Más
allá de su indudable relevancia ética en razón de la
equidad, esta también es relevante para determinar
la solidez del Estado de derecho, del orden social
democrático y de la gobernabilidad. Sin embargo, el
uso del concepto dista de ser riguroso: más bien, es
un objetivo u horizonte político que se asocia
indistintamente con diversos y abigarrados aspectos
del desarrollo social que, según se afirma,
contribuyen a su logro o lo obstaculizan.
Desde comienzos de los años
noventa, la CEPAL ha venido estructurando una visión
del desarrollo adecuado a un mundo globalizado de
economías abiertas. Se trata de propiciar sinergias
positivas entre crecimiento económico y equidad
social en el contexto de la modernización
productiva. Asimismo, se otorga especial importancia
a los objetivos de aumentar la competitividad, velar
por los equilibrios macroeconómicos y fortalecer una
democracia política participativa e inclusiva. En
este contexto, la reflexión que plasma ahora la
CEPAL en este libro representa un intento por dar a
la cohesión social un mayor perfil, identidad y
profundidad, que le permitan llegar a ser un faro
importante de las políticas públicas.
Con tal fin se exploran algunas
dimensiones de la cohesión social para intervenir en
las cuales se requieren recursos y voluntad política
capaces de reducir las brechas en materia de
exclusión y crear un sentido de pertenencia de los
individuos a la sociedad, fundado en el goce
efectivo de ciudadanía y en una ética democrática.
Se parte de la idea de que en la agenda de cohesión
social para la región se deberá considerar tanto los
márgenes como las restricciones existentes en los
ámbitos económico, político e institucional que
inciden en su viabilidad. Analizar las causas
subyacentes de su ausencia es también indispensable,
al menos por dos motivos: para diseñar y poner en
práctica políticas afines, y para avanzar en la
consolidación de acuerdos en torno a su logro. La
CEPAL presenta argumentos a favor de la necesidad de
sellar un contrato de cohesión social en los países
de la región, acorde con las singularidades de cada
país.
En el capítulo I se define el
concepto, tomando en consideración la necesidad de
encarar la ambigüedad que lo caracteriza.
Concretamente, la cohesión social se refiere no solo
a los mecanismos instituidos de inclusión y
exclusión en la sociedad, sino también a cómo estos
influyen y moldean las percepciones y conductas de
los individuos ante una sociedad o comunidad en
particular. Una vez definido el concepto,
someramente se relacionan los obstáculos para su
logro con algunas características significativas de
la etapa actual de desarrollo que atraviesa la
región de América Latina y el Caribe y, por último,
se reflexiona sobre la temática en el marco de los
derechos ciudadanos.
En el capítulo II se sintetizan
algunos antecedentes y rasgos del sistema de
indicadores de cohesión social utilizado por la
Unión Europea, y se plantean ideas muy iniciales
sobre los desafíos que encara América Latina y el
Caribe en este ámbito. Esto con la idea de que un
sistema de indicadores permitiría aplicar estándares
mínimos de cohesión social, dimensionar situaciones
de discriminación y exclusión, y dar cuenta del
avance y la eficacia de las políticas públicas en
este campo. Hay tendencias contradictorias que
signan la difusión del bienestar social en la
región, despertando interrogantes sobre la cohesión
social. Por ello, en el capítulo III se identifican
y analizan las características socioeconómicas de
los países que inciden más directamente en cómo las
personas perciben sus posibilidades de gozar de
bienestar y que, por lo tanto, contribuyen a
conformar actitudes y comportamientos que facilitan
o dificultan el logro de consensos sociales. Esta
perspectiva permite concentrarse en un número
limitado de aspectos y procesos. Específicamente, se
consideran algunos factores estructurales u
"objetivos" -entre otros, la pobreza y la
desigualdad en la distribución del ingreso-, cuya
relativa permanencia en el tiempo podría contribuir
a la sensación de inseguridad económica que revelan
los encuestados en sondeos de opinión.
Debido a la definición de
cohesión social adoptada, es importante captar
valoraciones y percepciones de los individuos sobre
el grado de solidaridad que la sociedad les brinda
y, a su vez, sobre cómo definen su solidaridad con
respecto de los otros. El método demoscópico
aplicado en el capítulo IV permite considerar
percepciones, valoraciones y actitudes de los
individuos relativas a la dinámica de los
principales mecanismos de inclusión y de exclusión
social en la región y que, en último término, pueden
conducir a comportamientos que favorecen o
dificultan el logro de acuerdos sociales.
A partir de las políticas
públicas es más difícil actuar sobre los factores
subjetivos de la cohesión social. Por lo tanto, la
acción en este campo suele ser más indirecta. En
vista de que el desempeño económico y la
distribución de los frutos del desarrollo gravitan
decisivamente en el bienestar de las personas, las
políticas que inciden en las condiciones objetivas
más claramente relacionadas con el bienestar y la
calidad de vida de la gente pueden ser más activas.
En el capítulo V se considera tres ámbitos de
políticas para tal agenda, interrelacionados entre
sí: la ampliación de las oportunidades productivas,
el fomento del desarrollo de capacidades personales
y la conformación de redes más inclusivas de
protección ante vulnerabilidades y riesgos.
En el capítulo final se
describe un contrato de cohesión social, que
permitiría sellar el acuerdo y el compromiso
político en torno a ese objetivo y disponer de los
recursos económicos, políticos e institucionales que
lo hagan viable. Como se sabe, no es esta la primera
oportunidad en que la CEPAL propone establecer
pactos sociales en la región. Como ejemplos de
propuestas de la Comisión destacan el pacto fiscal y
el pacto de protección social, que fueron
desarrollados precisamente tomando en consideración
la envergadura de la tarea y la necesidad de que se
sustenten a largo plazo. Al respecto, la CEPAL está
consciente de que un uso reiterado o excesivo de la
idea de pacto puede desgastar su valor apelativo,
pero se considera fructífero e innovador plantear un
contrato que ayude a comprender el papel y los
deberes del Estado y de los miembros de la sociedad
respecto del logro de una cohesión social
democrática y que permita convocar al cumplimiento
de tales deberes. En el capítulo VI se precisa el
uso cabal de la expresión "contrato de cohesión
social", se explicitan sus potenciales alcances y se
plantean algunas ideas sobre su financiamiento en el
horizonte político delineado en el libro como un
todo"
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