Los Estados Unidos y el comercio mundial:
¿proteccionistas o campeones del libre
comercio?
por Rubens Ricúpero

Rubens Ricúpero Secretario General de la UNCTAD, ex Ministro de Finanzas del Brasil, analiza en este exhaustivo y calificado estudio, que La ONDA digital publica, uno de los fenómenos mas debatidos en Uruguay, el "proteccionismo en el comercio mundial" Este tema a adquirido especial trascendencia a partir de las expresiones publicas del presidente Republica Dr. Jorge Batlle, a las que debemos agregar las actuales discusiones en el ámbito del MERCOSUR y las probables negociaciones por el ALCA.

La invitación para escribir en este dossier especial sugería que se focalizara el "proteccionismo americano". Confieso que me sentí incómodo en hacerlo. No porque los americanos no sean culpables de proteccionismo selectivo. Destacar la palabra en el título, sin calificaciones ni alternativas, daría, mientras tanto, la falsa impresión de que considero a los EE.UU. como excepcionales practicantes de ese feo pecado, además de uno de los más igualitariamente distribuidos y cometidos en todo el planeta.

Tuve, sobretodo, temor de reducir a una simplificación distorsiva una realidad que es extraordinariamente más compleja. En el año en que el Congreso y el Ejecutivo de Washington reafirmaron la disposición de proteger sectores no-competitivos de la economía con una serie encadenada de tres graves medidas unilaterales - las salvaguardas para el acero, la nueva ley agrícola y el mecanismo de consulta especial del Trade Promotion Authority o "fast track" - sería absurdo negar la realidad del proteccionismo que fortalece las márgenes del Potomac. Con todo, en ese mismo año y en los cuatro o cinco precedentes, el déficit en cuentas corrientes aumentó constantemente hasta superar los 4% y aproximarse al 5% del PBI, debido al insaciable apetito por importaciones de una economía que es obviamente una de las más abiertas del mundo. ¿Es posible llamar de proteccionista a un país que se volvió, en la segunda mitad de los 90', la única fuente importante de demanda de importaciones, una especie de gigantesco "agujero negro" que viene tragando una porción apreciable del excedente de mercaderías mundiales, desde los zapatos baratos chinos a los sofisticados super conductores sur coreanos? ¿Quien ignora que hoy China y México, ayer (y aún ahora) todos los temibles tigres asiáticos, desde el Supremo Dragón japonés hasta las Filipinas e Indonesia, pasando por Taiwan, Hong Kong, Singapur, Malasia, Tailandia, deben, sin excepción, la parte fundamental de su éxito exportador a los voraces mercados yanquis?

La contradicción resalta aún más si la atención se desvía para la cuestión, tan discutida hoy en día, del unilateralismo versus multilateralismo. En un momento en que el Ejecutivo republicano manifiesta aversión frecuente por el abordaje multilateral, ese mismo gobierno continúa prestigiando las negociaciones y el sistema de solución de disputas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el dominio comercial. Por un lado, los americanos denuncian tratados de desarme como el anti-balístico, debilitan y obstruyen el acuerdo contra las armas bacteriológicas, recusan las metas del Protocolo de Kyoto, rechazan el tratado anti minas, retiran la firma de lo que establece el Tribunal Penal Internacional. Por otro, prueban la flexibilidad y determinación para lanzar, en Doha, negociaciones comerciales ceñidas y ambiciosas y se alistan seriamente en esas negociaciones, presentando propuestas y multiplicando iniciativas. A pesar de haber perdido algunos juicios notables en el sistema de solución de controversias de la OMC, en uno de los casos involucrando inclusive el nuevo rechazo a las modificaciones legislativas que el Congreso había aprobado para intentar satisfacer la sentencia anterior, y en otros ejemplos, afectando las prácticas anti-dumping, de enorme sensibilidad política, las autoridades y el público aceptaron, en ese en particular, lo que aparentemente no están dispuestos a tolerar en otros campos, esto es, el prevalecimiento, sobre los intereses soberanos norteamericanos, de decisiones adversas de organismos internacionales.

La explicación más evidente para esa excepción en la tendencia a perseguir los intereses nacionales por medios unilaterales de poder es que, en el fondo, a pesar de perder una batalla aquí y allá, esos intereses continúan siendo bien servidos por un sistema multilateral de comercio del cual la primer potencia económica del mundo es la principal beneficiaria. Se agrega a eso que, los componentes más dinámicos de esa economía - tecnología de punta, biotecnología, patentes genéticas, comercio electrónico - son los grandes proponentes y eventuales ganadores de negociaciones para la adopción de reglas en temas aún no tocados en los esfuerzos pasados de regulación. También no se puede menospreciar la existencia de un sistema relativamente eficaz de resolución de conflictos que, no obstante los eventuales percances, atiende frecuentemente los objetivos de las empresas de los EE.UU. Pesa, finalmente, la personalidad de Robert Zoellick, el Representante Comercial de los EE.UU. (USTR), negociador experimentado, pragmático, no afectado por la extrema ideología de la derecha que predomina en asuntos estratégicos, de defensa y relaciones internacionales, convencido de las ventajas que su país puede extraer del enorme "market power" (poder de mercado) que posee. No obstante todas esas razones, no deja de ser hasta cierto punto paradojal que un dominio de la política externa habitualmente más conflictivo que otros, como es el comercio, represente una de las excepciones más merecedoras de análisis e importancia en un panorama de manera general poco propicio a los métodos multilaterales. LA ONDA® DIGITAL

La realidad histórica es que, desde mucho tiempo, por lo menos desde la mitad de la primera presidencia de Franklin Delano Roosevelt (1934) y, con absoluta nitidez, a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos han sido indiscutiblemente los principales autores, garantes y líderes del sistema mundial de comercio y, en ese rol, no hay en el horizonte cercano ninguna potencia capaz de sustituirlos. La causa responsable de esa situación es indicada y desarrollada en las diversas variantes de la llamada teoría de la estabilidad hegemónica, el paradigma conceptual dominante entre los autores más representativos de la economía política de las relaciones internacionales contemporáneas1. La teoría es así definida en un estudio reciente: "la apertura de la economía global depende críticamente de la presencia de un país hegemónico que posee tanto los motivos como los medios para establecer un orden comercial liberal"2. De esa forma, los mercados mundiales eran relativamente abiertos y liberales durante el predominio hegemónico de Gran Bretaña, culminando con la primera fase de la globalización, la Era Victoriana, de 1870 a 1914. La decadencia del poderío inglés y la Primera Guerra Mundial introdujeron una etapa de encierro y retorno al proteccionismo. La superación de ese retroceso se va a poner de manifiesto con la adopción por parte de los EE.UU. de una política liberal de comercio a partir de 1934 y, en forma más acentuada, de e1944-45, cuando ese país asume plenamente la responsabilidad hegemónica de plasmar el nuevo orden económico-financiero (Bretton Woods, el FMI, el Banco Mundial, el GATT) y político-estratégico mundiales (la Carta de San Francisco, la ONU, la Alianza Atlántica).

Desde entonces, casi todas las grandes rondas de negociación que llevaron adelante la liberalización progresiva de los mercados tuvieron origen en iniciativas americanas y sólo pudieron ser concluidas gracias al liderazgo activo de Washington, que no dudó demasiado en echar mano a presiones, amenazas y represalias para forzar el paso de los desobedientes

Salvo en el fiasco de Seattle, resultado en gran parte de la ambivalencia americana y de las divisiones entre los pesos pesados del comercio mundial, el alistamiento de Washington fue decisivo en cada una de las etapas definitorias del proceso continuo de liberalización comercial. Sería simplemente necesario calificar tal aseveración categórica con el reconocimiento de que, ya en las rondas de Tokio y Uruguay, la participación europea alcanzó casi el nivel de co-liderazgo. Antes y después de Seattle, hasta Doha, la iniciativa del comisario europeo para el comercio, Pascal Lamy, pareció, por momentos, sustituir a la americana o llenar el vacío creado por los titubeos del final de la presidencia Clinton.

Si el liderazgo yanqui volvió a afirmarse en el plano de las negociaciones multilaterales, sería preciso mirar más de cerca la estructura del comercio externo de los EE.UU. a fin de comprender la evolución histórica que condujo a ese estado de cosas. De la misma forma que la inmensa mayoría de los demás países avanzados, los EE.UU. fueron un país esencialmente proteccionista durante la mayor parte de su historia (un siglo y medio, por lo menos), coincidente con la prolongada fase en que defendían sus "infant industries" o industrias nacientes, contra la competencia inglesa. En el auge de la Primera Revolución Industrial, cuando los británicos predicaban y practicaban el libre comercio, los americanos preferían seguir los consejos del primer secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, autor de la obra pionera del proteccionismo industrial considerada la primer gran crítica de Adam Smith, el "Report on Manufactures" (1791). En ciertos momentos, el nivel de protección alcanzó las nubes como en ocasión de la "tarifa de abominação" (1828-1831), con una media de 52,7% o la "tarifa de guerra", en la Guerra de Secesión (1861-1871), siendo entonces la media de 41,3%. Incluso después de la guerra civil, la media tarifaria de los productos no excentos era aún de 46,5% (tarifa Dingley, 1898-1909) y 51,5% en la "infame" tarifa Hawley-Smoot, en la Gran Depresión (1930-1934). La historia tarifaria americana puede ser dividida en dos grandes fases. En la primera, la de la Independencia hasta 1934, el Congreso retuvo celosamente el poder de establecer la protección comercial, manteniéndola en una dimensión constantemente elevada. En la segunda, el Legislativo inició la práctica de delegar la autorización para negociar tarifas al Ejecutivo, que, desde entonces, a lo largo de nueve sucesivas etapas (1935 a 2000), fue reduciendo las barreras tarifarias hasta llegar a la situación actual, en el cual la media tarifaria sobre todas las importaciones es de cerca de 2% y la media sobre todos los productos no excentos es de 4%.

A pesar de ser notable, esa reducción, común al conjunto de los países avanzados, debe ser corregida por dos indispensables calificaciones. La primera es que se trata de una media estadística y, como se sabe, lo estadístico es el individuo que muere ahogado en un río cuya profundidad media es de apenas 40 cms. Esto es, la mayoría de las importaciones paga tarifa baja o ninguna, lo que no impide que algunos productos (no un o dos, sino algunas centenas) sean gravados por tasas considerablemente más onerosas que la media. Lo más grave es que, según se verá más adelante, las tarifas pesadas se concentran justamente sobre los artículos exportados por los subdesarrollados, a veces por los más pobres entre ellos y afectan de modo particular a Brasil. La segunda calificación es que las tarifas están lejos de constituir un arma única o más temible del arsenal proteccionista. A medida que las tarifas sufrían reducción, fueron siendo sustituidas, incluso con ventaja, por las medidas de "protección comercial" (salvaguardas, anti-dumping, derechos compensatorios contra subsidios) y por barreras teóricamente destinadas a fines legítimos específicos pero que, en la práctica, se ven desviadas para propósitos proteccionistas (requisitos sanitarios y fitosanitarios para alimentos y productos agrícolas, barreras técnicas para manufacturas, exigencias ambientales, etc.). Antes del fin de la Ronda Uruguay, a mediados de los años 80', Michael Finger, entonces economista del Banco Mundial, utilizó modelos matemáticos de investigadores del MIT para concluir que en aquel momento, cuando la media tarifaria americana era de 5,3%, el nivel efectivo de protección subía a más del 20% al ser convertidas en cifras las barreras de las cuotas de textiles y vestimenta, los derechos anti-dumping contra calzados y acero, las "restricciones voluntarias de exportación" entonces vigentes en materia de automóviles y acero. No conozco un estudio que haya actualizado el cálculo del nivel de protección corriente, pero no es difícil estimar que el mismo sea considerable, ya que muchas de las anteriores restricciones continúan siendo aplicadas. LA ONDA® DIGITAL

La descripción de la evolución histórica que acabo de realizar es el abordaje habitual en los estudios sobre proteccionismo comercial. Argumentando que este abordaje es incapaz de captar la complejidad del panorama actual, el profesor de Harvard, Craig VanGrasstek, en un libro aún no publicado y citado arriba, cuyo original pude leer, propone una forma innovadora de analizar el sistema comercial de su país y de cualquier otro. En una obra que tituló provisoriamente "Las tres dimensiones de la Política Comercial de los EE.UU.", en lugar de fijarse apenas en la altura de la barrera aduanera, él compara esa política a un paquete o volumen con tres dimensiones. La primera, la altura, mide el grado de intervención estatal en el comercio, principalmente por medio de barreras a las importaciones (tarifas, cuotas, medidas no tarifarias, etc.). La segunda, en ancho, evalúa el nivel de discriminación aplicado a los diferentes socios de forma diferenciada. La tercera, la profundidad, depende de la amplitud de los temas incluidos en el sistema comercial en años recientes (servicios, propiedad intelectual, inversiones, competencia, medio ambiente, cuestiones laborales, tal vez uniformización de impuestos en el futuro). Es lo que algunos llaman "expansión de las fronteras del sistema", pasando de la integración rasa (comercio abierto de bienes) a la profunda (uniformización de la legislación). De ese modo, en vez de la dicotomía maniqueísta, proteccionismo versus libre comercio, es posible afirmar que los EE.UU. evolucionaron de un régimen comercial que era alto (tarifas y barreras elevadas), estrecho (todos eran tratados más o menos igual) y poco profundo (solo abarcaba el comercio de mercaderías) a un sistema que es bajo (tarifas pequeñas), ancho (proliferan los regímenes discriminatorios de acuerdo a la naturaleza de los socios) y profundo (cada vez más abarcativo).

El modelo tridimensional se presta mejor que los tradicionales para nuestro propósito. No me detendré tanto en la profundidad - el alcance o amplitud del territorio cubierto por el sistema - asunto que ha alimentado el debate público anti-globalización, sobretodo en los aspectos atinentes a los vínculos entre el acuerdo sobre propiedad intelectual o TRIPS (Trade Related Intellectual Property Rights) y el combate al SIDA y la protección de la salud pública. Las restricciones en el acceso a las patentes y la tecnología, así como la prohibición del uso de requisitos como el de "contenido local" o "índice de nacionalización" en la aprobación de proyectos de inversión extranjera, son algunas de las consecuencias de la extensión de las fronteras del sistema, acarreando el estrechamiento de las opciones de política industrial y colocando fuera del alcance de los subdesarrolados muchos de los instrumentos largamente utilizados por los ricos durante su proceso de desarrollo. Como se dice en la jerga de los negociadores, esa ofensiva equivale a "chutar a escada" (hacer una zancadilla) por la cual los acaudalados de hoy alcanzaron un sitial donde no quieren ser perturbados por eventuales inoportunos.

Me voy a concentrar, preferentemente, en la segunda dimensión, el ancho de la discriminación entre socios. No sólo porque es de particular actualidad en la discusión del ALCA (Asociación de Libre Comercio de las Américas), sino también por su extraordinario potencial pernicioso como instrumento, ya sea para sustituir las reducciones del proteccionismo como instrumento, como para presionar a los que resisten el expansionismo del sistema en la dirección de la tercera dimensión. En otras palabras, la manipulación selectiva de la discriminación puede revelarse como la herramienta diabólica que le hacía falta a los ricos para compensar la gradual pérdida de competitividad en sectores crepusculares de sus economías, extendiendo y congelando, al mismo tiempo, el dominio de una superioridad incontrastable en las áreas de punta en tecnología u otros dominios en los cuales los menos desarrollados tienen aún pocas posibilidades de competir.

A mi modo de ver, la amenaza de la segunda dimensión es más peligrosa que la de la tercera. Durante la ocupación japonesa de China, Chiang Kai Chek decía temer más a los comunistas de Mao que a los invasores nipones, porque mientras los últimos no pasaban de enemigos del cuerpo, los primeros podían matar el alma. Con el comercio es la misma cosa. Nada en el sistema impide, en principio, su extensión dentro de límites razonables. Ya la no discriminación es la propia alma, el corazón del sistema. Al contrario de lo que se cree habitualmente, el GATT y la OMC no tienen como objetivo primordial la liberalización inmediata y total del comercio mundial sino, como no se cansan de repetir los europeos en defensa de su política agrícola, la liberalización progresiva del comercio mundial. El artículo I del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio o GATT es titulado "tratado general de nación-más-favorecida", justamente para subrayar la absoluta prioridad de no-discriminación. Estipula que "cualquier ventaja (...) concedida por cualquier parte contratante a cualquier producto (...) de cualquier otro país será concedida inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario (...) de las demás partes contratantes (...)". El artículo II refuerza la obligación, al disponer que "cada parte contratante concederá al comercio de las demás partes contratantes un tratamiento no menos favorable que el previsto en el (...) presente Acuerdo".

La cláusula de nación-más-favorecida (MFN en inglés, NMF en español), o sea, la expresión positiva de no-discriminación, es la piedra fundamental sobre la cual fue edificado el régimen del GATT/OMC. Siempre hubo excepciones para albergar las preferencias pre-existentes a 1947 o con el fin de ayudar a los subdesarrollados a superar sus limitaciones estructurales, "tratando desigualmente a los desiguales" (el GSP, o Sistema Generalizado de Preferencias, por ejemplo). Esas excepciones deberían ser raras, concedidas con criterio y con duración provisoria en tesis, aunque pudiesen prolongarse por el tiempo necesario a superar el problema que se destinaban a resolver.

Por ese motivo, los EE.UU. fueron, al comienzo, muy rigurosas, casi fundamentalistas en la defensa de un multilateralismo exclusivo y excluyente de cualquier condescendencia. En los años 30', el Brasil enfrentó problemas con Washington debido a los acuerdos llamados "marcos de compensación" con la Alemania nazi, cuyo ministro de Economía, el Dr. Schacht, los promovía con naciones centro europeas, Egipto y nuestro país. Los americanos hicieron una excepción mayor al tolerar y hasta incentivar, por motivos estratégicos ligados a la necesidad de contener a la URSS durante la Guerra Fría, el Tratado de Roma (1957) y el Mercado Común Europeo, con sus cinco miembros fundadores (Alemania, Francia, Italia, Países Bajos, Bélgica-Luxemburgo). Desde entonces, la integración económico-comercial europea no cesó de profundizarse y expandirse, llegando a los actuales 15 miembros, que serán 25 a partir de 2004. El potencial de crecimiento no se detiene ahí, pudiendo el número fácilmente alcanzar y superar los 30, con la incorporación de naciones menores en los Balcanes, en Europa Oriental, Turquía. Si a esos sumamos los acuerdos de libre comercio con países de Africa del Norte, del Mediterráneo y de Oriente Próximo, así como las más de 70 ex colonia, signatarias del Tratado de Cotonou (antiguamente acuerdos de Lomé), los denominados países ACP (Africa, Caribe, Pacífico), es forzoso constatar que los europeos tejieron un sistema comercial propio, sin abandonar o repudiar el sistema multilateral. A rigor, los europeos mantienen tres regímenes comerciales: el más abierto, al interior de los 15, luego 25; el segundo, casi equivalente a las antiguas "preferencias imperiales", con ex colonias y asimilados y el tercero, el de la OMC, en relación al resto del mundo. Ese verdadero imperio comercial, que sustituyó con ventajas el vetusto imperialismo de los abolengos, permitió a Europa Occidental, entre otras proezas, la de construir, no con los mecanismos del mercados, sino gracias a pesados subsidios, la perniciosa Política Agrícola Común (PAC). El resultado es que, aunque tengan una agricultura reconocidamente no competitiva, consiguen llenar casi todos los lugares dentro de los doce mayores exportadores agrícolas, salvo raras excepciones. LA ONDA® DIGITAL

Cansados de implorar contra la situación, los EE.UU. hicieron lo que acostumbran hacer los poderosos en casos similares: se unieron a los europeos, no mediante la adhesión a la Unión Europea, sino imitando su ejemplo. En 1985, víspera del inicio de la Ronda Uruguay, Washington firmó, por primera vez en décadas, un acuerdo de libre comercio con Israel. Ese primero fue seguido, algunos años después, por el Nafta con Canadá y México, el acuerdo con Jordania, las negociaciones del ALCA con los 33 países del hemisferio occidental, "de Alaska a la Patagonia", además de otras numerosas iniciativas con distintos grados de tratamiento preferencial: las de las "preferencias andinas" para combatir el cultivo de coca, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, el AGOA, o African Growth Opportunity Act, para los africanos. Sumando la discriminación negativa (por ejemplo, la no aplicación de la cláusula de nación-más-favorecida a países comunistas, las sancioones contra Cuba, Irak, etc.) con la positiva (los acuerdos preferenciales), los EE.UU. pasaron de un régimen de "proteccionismo igualitario y no discriminatorio" en el siglo XIX a la situación actual, descrita por VanGrasstek en los siguientes términos: "Hoy, el puro tratamiento de nación-más-favorecida, conocido ahora como relaciones comerciales normales (NTR, en inglés) constituye una categoría residual (a pesar de ser grande) en la jerarquía de tratamiento extendida por los EE.UU. a sus socios de comercio"3.

Por mucho tiempo y aún hoy en día, el discurso oficial de todos los practicantes de ese juego ha sido el de repetir que dichos acuerdos deben ser vistos como "building blocks", no como obstrucciones o "stumbling blocks" a la última meta del sistema, que continuaría siendo la implantación definitiva, en un futuro impreciso, del régimen comercial no-discriminatorio y abierto, abarcando todo el planeta. Sin poner en duda la sinceridad de proclamaciones de ese tipo, se puede indagar si los responsables de las mismas creen en realidad que la meta se concrete en un tiempo plausible. La ola de acuerdos preferenciales se tornó tan avasalladora que hoy, hasta los más obstinados opositores, Japón y Singapur, decidieron negociar entre sí. El USTR Zoellick viene presionando al Congreso con el riesgo de que los EE.UU. pierdan el liderazgo en materia comercial si no fuesen capaces de imitar o superar el activismo de europeos y mejicanos en la multiplicación de acuerdos de libre comercio. Por fin, tal vez la razón principal para un saludable escepticismo provenga de las ventajas evidentes que los acuerdos preferenciales rinden a los poderosos, difícilmente igualables por cualquier avance que se pueda lograr en las negociaciones multilaterales.

Estas, en efecto, si tuvieran que cumplir seriamente sus promesas, deberían llevar no sólo a los EE.UU. y la Unión Europea, sino a Japón, Corea del Sur, Suiza, Noruega a aceptar, en un plazo razonable, un comercio agrícola sin subsidios o barreras y la apertura de sus mercados para manufacturas intensivas en mano de obra, tales como las telas, las confecciones, los calzados, los artículos de cuero, los muebles, sin mencionar el acero y sus subproductos. Ahora, esos productos representan justamente el "hueso duro de roer" del proteccionismo, los sectores defendidos por poderosos "lobbies" internos. Mientras las negociaciones multilaterales condenan a esos sectores a una virtual desaparición, los acuerdos preferenciales les permiten transferir las operaciones a países de salarios baratos dentro de la zona preferencial, preservando el control y el lucro principal, o aún evitar y postergar las concesiones en las áreas críticas, a cambio de preferencias para productos menos sensibles. El primer camino fue, por ejemplo, el seguido en el Nafta en materia de textiles y confecciones, mediante la regla de "triple origen" que hizo de Méjico el principal suplente de esos productos al mercado norteamericano. Por medio de reglas diferentes, Europa estableció un régimen similar con países mediterráneos, de los cuales Turquía se convirtió en el mayor exportador al mercado europeo.

Otro ejemplo interesante fue como la industria automovilística americana consiguió vencer la amenaza de los japoneses a mediados de los años 80. Confrontadas con esa competencia, las tres grandes montadoras - GM, Ford y Chrysler - transfirieron, a partir de 1986, buenas parte de sus operaciones a la zona fronteriza mejicana, donde construyeron plantas básicamente destinadas a exportar modelos para los EE.UU., utilizando mano de obra barata local. Esa fue una de las iniciativas concretas que concluyeron llevando a la negociación del Nafta. El segundo camino es el que conducen los africanos y caribeños beneficiarios del tratamiento preferencial en bananas o cuotas de azúcar a que se amparen en sus márgenes de preferencia, en vez de apoyar a otros subdesarrollados, que insisten en la liberalización del comercio agrícola. Además, una de las ventajas adicionales de los acuerdos preferenciales es que ellos posibilitan a los poderosos a aislar y tal vez doblegar a los impertinentes como Brasil y Argentina, acusados de osadía al pretender que la teoría de las ventajas comparativas se aplique por igual al jugo de naranja, al azúcar, a la carne, a la soja y no sólo a los productos electrónicos, a las máquinas y equipamientos sofisticados, en los cuales los países avanzados no temen a la competencia. Y ese mecanismo clásico de las presiones en la negociación del ALCA: se insinúa que si Brasil persiste en el "irrealismo" de reclamar concesiones en los sectores en que es competitivo, se arriesga a quedar solito con sus principios, abandonado por los demás latinoamericanos, que pasarían a vivir y prosperar, para siempre felices en el acogedor y maternal regazo del mercado americano.

Idéntico mecanismo sirve de la misma manera para hacer que las fronteras se expandan del sistema comercial en la dirección deseada por los que lo dominan. Se argumenta, por ejemplo, que asuntos como la agricultura y el anti-dumping son globales y sistémicos, sólo pudiendo avanzarse en el ámbito multilateral. La OMC constituiría, de esta manera, el techo máximo de lo que es viable alcanzar en tales cuestiones. Curiosamente, sin embargo, en temas que son tanto o más globales que esos - servicios, propiedad intelectual, inversiones, competencia, compras gubernamentales - Washington desea no sólo negociarlos en el ALCA, sino obtener resultados más allá de la OMC o "WTO-plus". ¿No sería más lógico transferir todas las cuestiones globales a la OMC, o alternativamente, tener el mismo nivel de ambición extendido a la agricultura y al anti-dumping? Esa sería la lógica socrática pero no la del poder, que prefiere la regla "lo que es mío, es mío; lo que es tuyo, es negociable". Una vez más, como los otros están ansiosos por recibir la rodaja de las preferencias, no cuesta demasiado esfuerzo persuadirlos a engullir gradualmente todos los sectores nuevos. En alguno de los acuerdos de libre comercio, inclusive los temas laborales y ambientales terminaron por ser incluidos.

Falta por ver si los esquemas preferenciales serán capaces de impedir por mucho tiempo una de las mayores iniquidades del régimen comercial de los EE.UU.: la concentración de tarifas más elevadas en los productos exportados por los pobres de afuera, los subdesarrollados y consumidos por los pobres de dentro. En el estudio "America's Hidden Tax on the Poor"4, Edward Gresser, que fue asesor de la USTR, Charlene Barshefsky, revela que las telas, ropas y calzados representan apenas el 6,7% de las importaciones americanas pero soportan la mitad de la carga tarifaria que incide sobre las importaciones. En 2001, las importaciones totales sumaron US$ 1,132 trillones, sobre las cuales fueron recaudados US$ 18,6 billones de tarifas (la media de la tarifa efectivamente aplicada fue de apenas 1,6%). Los calzados y la vestimenta produjeron US$ 8,7 billones, casi la mitad de la tarifas cobradas, a pesar de no haber llegado al 7% de las importaciones. Más impresionante es verificar que la tarifa media que incide sobre los productos originarios de Bangladesh, uno de los países más pobres del mundo, fue de 14,1%, al tiempo que las exportaciones de Francia tuvieron que pagar apenas 1,1%. Las cifras correspondientes a Mongolia y a Noruega fueron, respectivamente, de 16,1% y 0,5%, a la paupérrima Camboya y a la próspera (y tecnológicamente avanzada) Singapur, de 15,8% a 0,6% y así todo. También es difícil entender porqué la vestimenta barata consumida por los pobres americanos, sobretodo mujeres, paga 16% de tarifa, en contraste con las caras, de sea, gravadas sólo con un 2,4% o menos.

Llegamos finalmente al ejemplo de Brasil, nación particularmente perjudicada por el proteccionismo selectivo de los EE.UU., dado que muchas de nuestras exportaciones actuales o potenciales se concentran en áreas consideradas sensibles: productos agrícolas, frutas, vegetales y carnes afectadas por barreras sanitarias, acero y aleaciones, víctimas favoritas de anti-dumping y derechos compensatorios, al lado de calzados y vestimenta, que deben afrontar también las tarifas prohibitivas. Es bastante conocido el estudio realizado en 2000 por la Embajada de Brasil en Washington. Utilizando datos de 1999, el estudio comparó la tarifa media aplicada por los EE.UU. a los 15 principales productos brasileños de exportación de la época, concluyendo que esa media alcanzaba 45,6%. En contraste, la tarifa media brasileña para las 15 exportaciones principales de los EE.UU. para nuestro mercado era de 14,3%. El USTR contestó la metodología empleada, alegando que se había recurrido a la media tarifaria simple y no a la ponderada por volumen de comercio. El contra-argumento de la Embajada me pareció entonces válido y aún pienso así. De hecho, ciertas tarifas americanas, en especial las que inciden sobre exportaciones que excedan cuotas son de tal manera elevadas que eliminan cualquier posibilidad de exportación. Ese es, por ejemplo, el caso del azúcar (236% extra-cuota), tabaco (350% extra-cuota), etanol (2,5% más US$ 0,52 por galón), jugo de naranja (US$ 0,785 por litro). Además, diversos estudios indican que cerca del 60% de todos los productos exportados por el Brasil para los EE.UU. son afectados, de una u otra manera, por barreras tarifarias y no tarifarias, algunos habiendo desaparecido completamente del mercado americano luego de la imposición de sanciones, otros teniendo que enfrentar tarifas altísimas como ciertos textiles (38% ad valorem, más US$ 0,485 por kilo). Sería, por lo tanto, mentiroso utilizar la media ponderada por volumen de comercio, ya que no se puede estimar cual sería el flujo de las exportaciones si las tarifas y otras barreras no fuesen tan aniquiladoras de cualquier tipo de comercio.

Los mismos problemas convierten en problemática y arriesgada, aunque no imposible, la posición negociadora brasileña en el ALCA. En efecto, en numerosos items, la tarifa americana ya está próxima a cero y en esos casos, existen dos posibilidades: o el Brasil ya los exporta y no necesita de ningún acuerdo adicional para hacerlo (ejemplos son el café, la minería de hierro, aviones, con tarifa cero), o no los exporta por no tener posibilidades de competir con terceros, como los asiáticos, en muchos artículos electrónicos o químicos, en los cuales somos deficitarios en nuestro propio mercado. En tal situación, no será una reducción de un punto porcentual que cambiará la perspectiva. En compensación, en los productos que somos competitivos, no sólo las barreras americanas son infranqueables como la Trade Promotion Authority que creó un mecanismo nuevo para dificultar toda concesión. Efectivamente, para alrededor de 350 productos sensibles, el Ejecutivo deberá someterse a complicadas consultas, a veces con no menos de cuatro comisiones parlamentarias (las dos de Agricultura, la "Ways and Means", de la Cámara y la de Finanzas, del Senado), si quisiera negociar la reducción de barreras. Las consultas son minuciosas y pre-establecidas en los mínimos detalles. La negociación no está prohibida en tesis, pero en la práctica no será fácil superar esa verdadera carrera de obstáculos. Buena parte de los productos incluídos en la lista son aquellos para los cuales los EE.UU. hicieron la menor reducción posible al final de la Ronda Uruguay: 15%. Dentro de esos productos, especialmente los 120 más importantes, se encuentran casi todos los de interés prioritario para el Brasil. LA ONDA® DIGITAL

Se puede alegar, claro, que tales productos corresponden a aproximadamente del 15% al 20% de las exportaciones brasileñas para el mercado americano. Aquí, pese a todo, vuelve a incidir la dificultad que ya enfrentamos anteriormente: ¿cómo calcular el potencial de exportaciones hoy inhibidas por barreras prohibitivas? Es posible que existan otros productos, menos complicados, capaces de sustituir los sensibles o, tal vez, haya otras ventajas derivadas del ALCA, como las inversiones. No dispongo ni de espacio, ni de los datos para un examen más profundo y satisfactorio de todas las alternativas para viabilizar un acuerdo ventajoso. Las consideraciones de este artículo están destinadas meramente a ilustrar algunos de los problemas provenientes del peculiar proteccionismo practicado en los EE.UU. No niego, como dije al comienzo, que ese mercado es, bajo muchos aspectos, uno de los más abiertos del mundo y seguramente el más dinámico. Mientras tanto, la circunstancia de que el proteccionismo yanqui es selectivo y no generalizado, siendo perfectamente factible generar con los EE.UU. un comercio voluminoso y hasta superavitario, como hacen los chinos, no servirá de mucho consuelo a quien no tiene la suerte de descubrirse como el blanco de esa selectividad, a pesar de disponer de condiciones de competitividad en un marco de libre y leal competencia.

En resumen: en las negociaciones comerciales, como en cualquier otra negociación internacional, no se debe jamás perder de vista la centralidad del poder, en este caso el poder del mercado, esto es, la capacidad de un gobierno como el americano de dosificar el acceso de los socios a su mercado de acuerdo con las concesiones que de ellos obtuviera. Pero si el poder es la realidad central de las relaciones internacionales, no es, de ninguna manera, la única y exclusiva realidad. Esas relaciones, como las sociales en general, son una mezcla de conflicto, dominio donde se afirma un poder incontrastable, con el mutuo interés de cooperación, área que permite otras modalidades más positivas de integración. Tanto en las negociaciones multilaterales de la OMC, como en las regionales del ALCA, se debe trabajar para que la realidad de una genuina interdependencia conduzca a compatibilizar los dos procesos, formulándose un acuerdo hemisférico abierto, etapa de transición para un sistema multilateral no discriminatorio y, en relación al Brasil, que nos dé las condiciones de aprovechar nuestras legítimas ventajas comparativas y de equilibrar, así, un proceso hasta ahora asimétrico.
Traducido para LA ONDA DIGITAL por Cristina Iriarte

Notas vinculantes: http://www.uruguay.com/laonda/LaOnda/122/B3.htm

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