Perspectivas de la industria energética en el Uruguay: la participación del Estado como empresario en el sector

por el ingeniero Bruno Vuan

El martes 7 de agosto se realizó en Montevideo un seminario organizado por el Instituto de Estudios Estratégicos que dirige el general ® Líber Seregni, sobre "Energía: aportes hacia una política de Estado". Lo que sigue es la ponencia del ingeniero Bruno Vuan, del partido Nuevo Espacio.

Un insumo fundamental

La energía resulta un insumo fundamental para la vida cotidiana de los habitantes.  El agua potable, la higiene, la preparación y conservación de alimentos, el acondicionamiento térmico, el transporte, la iluminación, las telecomunicaciones, y prácticamente casi todo los ámbitos de la actividad humana, hacen cada vez un uso más intensivo de la energía.

A los usos directos de las personas, se le agrega todo el uso que de ella hacen todos los sectores de la economía sin excepción.

En esos términos, la necesidad de una provisión confiable y a bajo costo, resulta un elemento particularmente influyente tanto en lo que refiere a la calidad de vida, como a la competitividad de la economía, lo cual justifica ampliamente la necesidad de una atención particular del sector a la hora de establecer políticas de Estado.

La política energética

El establecimiento de una política energética no puede ser ajeno al conjunto de políticas que se aplican en los distintos ámbitos del quehacer de la sociedad.  Esta se debe caracterizar por una continuidad que vaya más allá del quinquenio, así como una previsibilidad que de a cada uno de los actores del sector energético un contexto adecuado para la toma decisiones, que en este caso requiere de horizontes temporales bastante extensos.

Por otra parte, la política energética requiere de un adecuado diagnóstico, así como de una capacidad prospectiva que permita prever los escenarios más probables.  Estas evaluaciones requieren de un cuerpo técnico altamente especializado, que provea de los insumos necesarios a los decisores políticos.

Nuestro país ha alcanzado al presente logros positivos en la materia.  Se destacan la incorporación del gas natural y un marco regulatorio del sector eléctrico que permitió mejorar en forma importante las condiciones de intercambio con la República Argentina, con la consiguiente mejora en la seguridad y costo de nuestras importaciones, así como en la exportación de excedentes hidroeléctricos.  Respecto al marco regulatorio eléctrico, la incompleta implementación del mismo, no ha permitido verificar si es posible la incorporación de inversión privada en generación, no existiendo de todas maneras señales que eso puede suceder en el corto plazo.  Al  mismo tiempo cabe señalar que una serie de pronósticos que señalaban la posibilidad de aumentos masivos de tarifas, tarifas diferenciales por zona geográfica, privatizaciones y deterioro de la situación económica de las empresas estatales, no se vieron cumplidos en la práctica.

En los debe, se puede señalar que en una década el país no ha podido expandir el respaldo térmico, el precio al consumidor final de los derivados del petróleo se encuentra entre los más altos del mundo, y no parece visualizarse una política de Estado, como lo señalan los distintos cambios de estrategia operados en el pasado reciente. 

El mercado energético en nuestro país

Nuestro país se caracteriza por ser un importador neto de energía.  Las fuentes primarias de origen nacional se limitan a la hidroelectricidad, cuyo volumen se mantiene constante desde las incorporaciones de Salto Grande y Palmar a principios de los ‘80, - con la salvaguarda de las variaciones hidrológicas -, donde si bien queda un cierto potencial explotable, los precios actuales de otras alternativas energéticas hacen inviable por el momento pensar en nuevos emprendimientos hidroeléctricos.  La otra es la biomasa, particularmente la leña, que se encuentra en franco decrecimiento en términos absolutos en su participación en la matriz energética, en función de las complicaciones tecnológicas de su uso, y la competencia que ejerce la industrialización de la madera. 

En estos términos, la necesidad de asegurar los volúmenes crecientes de energía demandados, requiere de un contexto que facilite esas transacciones, lo que significa: 

Alcanzar los máximos niveles de apertura que sea posible en los sectores que no constituyen monopolios naturales, como lo son la generación de electricidad y las actividades referentes a los derivados de petróleo, la integración en los mercados energéticos de la región, básicamente a partir de la utilización y expansión de los vínculos existentes y proyectados de transporte de electricidad y gas natural, la diversificación de la matriz energética, consolidando la incorporación del gas natural, la diversificación de los mercados desde donde se importa, que asegure en términos competitivos la mayor flexibilidad y seguridad en el suministro.

Consideraciones ambientales

La política energética debe conjugar la eficiencia económica con la preservación ambiental.  Al efecto la misma debe tener en cuenta:

Políticas activas de aumento de la eficiencia en el uso de la energía.

Asegurar el cumplimiento de compromisos internacionales en la materia, en forma consistente con lo que ocurre en los restantes países, y con un seguimiento de los impactos económicos de esas acciones.

Incorporación a la matriz energética de combustibles más limpios como el gas natural, lo cual se encuentra en marcha.

Continuar estudios sobre energías renovables, particularmente la hidroeléctrica y la eólica, donde existe un potencial de producción nacional aún no explotado que puede viabilizarse económicamente en el futuro. Debe tenerse al mismo tiempo en cuenta, que estos emprendimientos en muchos casos pueden tener costos mayores respecto a las alternativas tradicionales, los que de entenderse adecuado, deben ser asumidos por el conjunto de la sociedad, y no imponerse a empresas que desarrollan su actividad en un marco de competencia. 

El papel del Estado

En el marco de una política energética, la presencia del Estado debe ser particularmente activa en:

La regulación de los distintos subsectores, culminando la separación de los roles reguladores que aún subsisten en Empresas del Estado.

Contribuir a la instalación de infraestructura básica, promoviendo concesiones de obra pública, o eventualmente destinando fondos estatales, en la medida que se asegure una evaluación y valoración de la inversión realizada, no debiéndose utilizar al efecto las finanzas de empresas públicas energéticas que transitan hacia un marco de competencia.  

Asegurar la elaboración de una normativa que promueva la inversión en el sector, asegurando la continuidad, calidad y costos competitivos del suministro energético.

Conjugar la política energética con la atención de los sectores de la población con necesidades básicas insatisfechas más comprometidas, en el marco de políticas de sociales de Estado.  Si bien las empresas energéticas pueden canalizar parte de estas políticas, su financiamiento, así como su evaluación deben estar a cargo del Estado.

Asegurar condiciones de acceso y tarifas iguales en todo el territorio nacional, sin distinción de ubicación geográfica, y estableciendo fondos de compensación al efecto.

Promover el desarrollo tecnológico que atienda las necesidades de la industria energética nacional, potenciando los vínculos entre las empresas energéticas, las instituciones académicas y la industria. 

El Estado como empresario

Los mecanismos legales de toma de decisiones existentes en nuestro país, dejan en muchos casos la última palabra a la ciudadanía.

Desde 1992 hasta hace algunos meses, ha existido una sucesión de pronunciamientos populares, de cuyos resultados, se pueden extraer algunas conclusiones sobre el mensaje de los mismos:

Existe oposición a la privatización de las Empresas Públicas más importantes, particularmente las vinculadas al sector energético.

Se aprueba la incorporación de privados en nuevos emprendimientos o en asociación con las Empresas Públicas.

Las Empresas Públicas en las áreas que no constituyen monopolios naturales deben abrirse a las competencia.

Más allá de las diversas opiniones que se expresan sobre el tema de la propiedad y organización de los servicios públicos, no existe en el mundo un patrón único.

En el caso de la industria eléctrica,  es posible pensar en un Estado que a principios de siglo, ante la expansión de la misma, y la insuficiencia del sector privado para atenderla, atendió los intereses de la población frente a los empresarios de la época.  Asimismo, se instaló una Empresa Estatal, dirigida por un directorio de cinco miembros designado por el Ejecutivo y con venia del Senado.  Así fue que se encaró el desarrollo hidroeléctrico nacional, así como las centrales térmicas, que luego fueron bautizadas con los nombres de gobernantes que intervinieron en el proceso.  También se encararon proyectos hidroeléctricos binacionales, y la instalación en la mayor aglomeración urbana de centrales térmicas, cerca de la costa de manera de acceder fácilmente a los combustibles.  La expansión de la demanda, así como los cambios regulatorios, implicaron la necesidad de expandir el parque térmico, lo que conlleva la propuesta de instalación de una central de ciclo combinado,  que aprovechando la infraestructura y el personal existente responda a las nuevas necesidades.

Este relato parece referido a nuestro país.  Pero en realidad refiere al Estado de Nueva York, donde en 1914 Theodore Roosevelt entonces gobernador enfrentó a los barones de la electricidad que buscaban el monopolio.  En 1931 Franklin Delano Roosevelt también gobernador, estableció la New York State Power Authority (NYPA), a cargo de un directorio de cinco miembros designado por el gobernador con venia del Senado estatal.  La NYPA encaró proyectos binacionales con la también estatal canadiense Ontario Hydro en los ríos Niágara y San Lorenzo, este último denominado FDR.  Su Central Térmica se encuentra en el Queens, y lleva el nombre de Charles Poletti, ex gobernador y presidente de la NYPA. Junto a la central existente se proyecta instalar actualmente un ciclo combinado.  El financiamiento se obtiene a través de la emisión de bonos calificados como Aa3.

En los Estados Unidos, el 25% de la industria eléctrica se encuentra en manos federales, estatales o municipales, como lo muestran los ejemplos de los desarrollos hidroeléctricos impulsados por FDR como presidente, del Valle del Tennesse, el río Columbia, el Bureau of Reclamation donde se destaca la represa Hoover y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, emprendimientos que contribuyeron a la salida de la crisis de los años ’30, y que fueron mantenidos en el ámbito estatal por las sucesivas administraciones.  A esto se agrega las grandes distribuidoras municipales de ciudades como Los Angeles, Seattle, San Antonio, Jacksonville y muchas otras.

En el caso de Canadá, además de Ontario Hydro se destaca Hydro-Québec, ambas estatales, y con una gran capacidad instalada que exporta hacia Estados Unidos.

Entre otros países que son puestos como ejemplo, podemos señalar a Nueva Zelandia, donde se dio un fuerte proceso de apertura, con privatizaciones en la comercialización y distribución, aconteciendo que por gruesas faltas de regulación y gestión, a principios de 1998, tuvieron que padecer más de un mes de apagones en Auckland.  Sin embargo,  las empresas de generación en ese país, siguen en manos del Estado, como empresas de derecho privado, tales como Genesis Power y Meridian Energy, esta última invirtiendo recientemente en hidroeléctricas en Australia, y con acciones calificadas como BBB+.

Se puede señalar también el caso de Irlanda, donde a pesar de fuertes reformas en el sector eléctrico el Electricity Supply Board, ESB, continúa en manos del Estado, habiendo surgido casi en paralelo con la República de Irlanda en los años ‘20, promoviendo el desarrollo hidroeléctrico del río Shannon, y actualmente con fuertes inversiones en el exterior, como lo es un ciclo combinado de 800 MW en el País Vasco.

Ahora bien, existen ejemplos que van en otro sentido.  El caso de la Electricidad de Caracas, EDC, esta fue privatizada a manos del grupo norteamericano AES, lo cual ocurrió bajo la presente administración del Presidente Chávez.

Otro tanto ocurrió con el Ente Nazionale per l’Energia Elettrica, ENEL, que fue subdividido en unidades de negocio, y luego privatizado durante la pasada gestión de la coalición Olivo.

También vale la pena destacar el ejemplo cubano, donde a partir de yacimientos de petróleo y gas asociado encontrados en la isla, se ha encarado la expansión del sistema de generación eléctrica, a través de ciclos combinados como el de Cárdenas, instalados por la empresa mixta Energas, conformada por pates iguales de las estatales Cupet (petróleo) y Unión Eléctrica, y el grupo Sherritt de Canadá, el cual posee además intereses en la industria del níquel y el 37,5% de Cubacel, empresa monopólica de telefonía celular.

Estos ejemplos señalan, que la gama de soluciones y alternativas que se puede alcanzar es suficientemente diversa, como para contemplar a las diferentes realidades nacionales.

En función entonces de las pautas que ha señalado el cuerpo electoral, se desprenden una serie de consecuencias y acciones a proponer:

Las Empresas Públicas del sector se deberían desempeñar como un actor más en el mercado energético, particularmente en los subsectores competitivos.

Deberían estar sometidas a las mismas reglas de juego de sus contrapartes privadas, adecuando su marco jurídico al del resto de las empresas.  Es importante señalar que a este respecto, las acciones tendientes a reformar el status jurídico de las Empresas Públicas, no han registrado avances importantes.  Esta carencia compromete severamente el accionar de las Empresas Públicas que deben competir.

La transición hacia el nuevo marco jurídico, debe hacerse estableciendo un cronograma consensuado con los distintos actores, que contemple las implicancias sociales del cambio.  Esta problemática no sólo tiene alcance social, sino también económico, ya que una situación social inestable impactaría negativamente en el riesgo país, con el consiguiente aumento del costo  de financiamiento.

Será abierto a las Empresas Públicas, el acceso tanto al mercado nacional como al de la región, así como a nuevos ámbitos de actuación que surgen del cambio tecnológico.  Uno de los principales activos que hoy posee el Estado, no es sólo la propiedad de las Empresas, sino también las cuotas de mercado que estas detentan.  No resultaría positivo para las finanzas del país, procesos de salida del Estado de algunos sectores, entregando franjas del mercado que hoy detenta sin contraprestación.

Las Empresas Públicas podrán participar en la incorporación de nuevos proyectos.  Si se opta por licitarlos, las Empresas Públicas deberán poder concurrir ya sea solas o consorciadas, en igualdad de condiciones con el resto de las empresas..

Debe contemplarse en los nuevos proyectos el aprovechamiento los recursos humanos, materiales así como la infraestructura existente.   El cambio tecnológico, así como el cambio de políticas de gestión de personal por parte del Estado, ha provocado subutilización de recursos en algunos segmentos, por los cuales se ha invertido en el pasado y se continúa gastando en el presente.

Las Empresas Públicas no deben ser utilizadas como instrumentos para la introducción de subsidios estatales o el aseguramiento de la viabilidad económica de negocios privados.   Cualquier política que implique subsidios debe ser implementada y evaluada por el Ejecutivo.  Resulta inconsistente que una Empresa Energética Estatal que debe competir, deba asegurar la infraestructura y el mercado a sus competidores.

La escala de las Empresas Públicas les permite ser un actor destacado en el ámbito energético regional, lo cual además puede ser potenciado con alianzas estratégicas que complementen y amplíen su giro.   Tanto la capacidad de la refinería existente, como la potencia instalada en el sector eléctrico estatal, tienen un volumen tal que permiten alcanzar una escala competitiva en la región, resultando un objetivo de estrategia empresarial lograr alianzas con empresas que se desempeñen en actividades donde las uruguayas no incursionan, como en la producción y transporte de petróleo y gas natural.

Deberá procesarse en el mediano plazo una adecuación fiscal, que haga que las transferencias al accionista que es el Estado, no queden libradas a la cobertura de las necesidades de caja del gobierno central.  Las finanzas públicas, afectadas por circunstancias ajenas al sector energético, requieren de las Empresas Públicas como instrumentos de recaudación, vía impuestos o transferencias a rentas generales, utilizados por su facilidad de recaudación y baja morosidad.  Esta utilización se hace inviable en un entorno competitivo, por lo que es necesario arbitrar los medios para salir de este mecanismo fiscal.

Las Empresas Públicas deberán tener a su alcance, todos los instrumentos legales y constitucionales para la incorporación de capitales que les permita encarar inversiones.  Si bien su política de inversiones debe estar alineada con la del conjunto de sector público, existen numerosos mecanismos de ingeniería financiera alternativos que pueden ser considerados, tales como la emisión de obligaciones, emisión y ampliación accionaria, leasing o créditos de proveedor entre otros.

Al igual que en el sector privado, debe existir una coordinación de políticas entre todas las empresas energéticas que pertenecen a un mismo accionista, en este caso el Estado.   Entre los distintos actores energéticos que operan en la región, se encuentran varios que operan en más de un sector, tanto en las distintas etapas de la industria del petróleo, del gas natural como de la electricidad, conformando holdings energéticos, lo que debería ser tomado en cuenta como criterio de actuación de las Empresas Estatales.

Como todas las Empresas, las de carácter estatal también deben llevar a cabo políticas que les permitan mantener y ampliar su cuota en el mercado, porque su estancamiento significaría su caída, y la pérdida de un capital que pertenece al conjunto de la sociedad. 

Algunos comentarios finales sobre la coyuntura

En los últimos tiempos, se han producido variantes en la política energética.  A la suspensión luego de un grado de avance importante de las obras de la refinería, se agrega el cambio de estrategia para la expansión del parque generador térmico. 

Con respecto a este último punto, se ha anunciado la convocatoria a una licitación internacional, por un contrato de potencia y energía asociada de una central a construirse en el país. 

Se sostiene entre otras cosas, que además de la necesaria ampliación del respaldo térmico que asegure el suministro, así como la mejora en las condiciones de competitividad, el país no está en condiciones de aumentar el endeudamiento, y que ante la aparición de un outlook negativo en una calificadora de riesgo, el investment grade de la deuda pública se podría perder, con el consiguiente aumento del costo del financiamiento. 

Al mismo tiempo, al recibirse una inversión extranjera directa como la propuesta, se estaría dando una fuerte señal de confianza en el país para los inversores externos, posibilitando el ingreso de nuevas inversiones, así como un abaratamiento del crédito por una mejora en la calificación de la deuda. 

Ante estas valoraciones, se puede decir que: 

Los ejemplos internacionales señalados precedentemente sugieren que no resulta evidente una correlación entre la calificación de riesgo y la inversión extranjera directa en el sector eléctrico.  Basta ver la calificación argentina o venezolana, en relación con la incorporación masiva de inversiones de riesgo, en lo referente por ejemplo a ciclos combinados o privatizaciones.  Estos ejemplos sugieren que las causas fundamentales de una mala calificación, parecen encontrarse fuera del ámbito energético. 

En la alternativa propuesta, el Estado le proporciona al ganador de la licitación un contrato de gas, infraestructura y un contrato de potencia y energía asociada.  Estas condiciones significan una limitada exposición al riesgo, lo cual puede reflejarse en un costo competitivo.  Pero debe tenerse en cuenta que el Estado en los costos precedentemente señalados, tendrá incluido la renta del operador, así como soportar la subutilización del parque térmico y los recursos humanos existentes, que en estas condiciones, sin inversión quedarán cada vez más fuera de competencia, perdiendo el Estado sin contrapartida alguna, el activo que constituye su parte participación en el mercado de generación eléctrica. 

El Estado asume compromisos a futuro de pago de contrato de gas, potencia y energía asociada, con lo cual su nivel de endeudamiento igualmente aumenta, con las mismas eventuales consecuencias negativas de compromiso de la calificación de riesgo que se quiere evitar con esta alternativa. 

Tratándose en definitiva de un contrato de financiamiento, construcción, operación y mantenimiento, y no una inversión de riesgo importante, parece poco probable que esta alternativa pueda ser interpretada por las calificadoras como una reforma estructural, ni por los inversores externos como una señal de confianza relevante. 

Una fuerte señal de confianza en el país, se daría si se instalara un generador privado, consiguiendo a su riesgo los contratos de gas, así como apostando a captar grandes consumidores, contratos de distribución y un alto índice de despacho.  Esa opción parece lejana por el momento. 

Además de los cambios en la institucionalidad regulatoria eléctrica ya iniciados, una reforma estructural importante aun pendiente en el sector, es la reforma del marco jurídico de las empresas eléctricas estatales, que notoriamente restringe su accionar en un mercado competitivo, limitando su eficiencia.  Una reforma de esa naturaleza, redundaría en una mejora de la calificación de riesgo, y si bien han existido algunos proyectos, no parecen visualizarse en el corto plazo iniciativas con capacidad de concreción, debiendo este tema ocupar un lugar preponderante en la agenda de política energética. 

Hechas estas consideraciones, una actitud constructiva para esta y otras situaciones, significa analizar todas las alternativas disponibles, sin exclusiones de ningún tipo, evaluándolas en todas sus implicaciones económicas, sociales, ambientales y políticas, teniendo como objetivo final el beneficio del conjunto de la sociedad.

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