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La política exterior de Uruguay
y el Mercosur

por Lincoln Bizzozero

1.-  La modificación de las bases de la política exterior

El bloqueo de los puentes que comunican Argentina con Uruguay, por parte de grupos ambientalistas y ciudadanos preocupados por las posibles derivaciones contaminantes sobre el río Uruguay de los vertidos de las industrias Ence y Botnia, pusieron sobre la agenda política intempestivamente diversos temas vinculados con las definiciones de política exterior.  Nunca como antes en la historia uruguaya desde que se consolidaran las bases del Estado hacia fines del siglo XIX se produjo un suceso de estas características, que tocara en su meollo la vulnerabilidad del país en el tránsito regional.

 

El bloqueo nos dio en la cara con los cambios, pero los mismos se produjeron con anterioridad, desde el mismo momento que Uruguay asumió el ingreso al MERCOSUR. El MERCOSUR constituyó una respuesta regional a diversos cambios que se estaban manifestando y que se anticipaban como permanentes, entre los cuales la estructura de funcionamiento del sistema internacional, que durante parte del siglo XX fue bipolar. Pero además, el MERCOSUR incorporó dos novedades para tener en cuenta en las definiciones nacionales para la formulación de política exterior: continuó en un contexto regional con el eje de cooperación-competencia de Argentina y Brasil que se iniciara en los ochenta e incorporó en la agenda nacional un abanico de temas referentes a la modernización de las instituciones, los cambios en algunas políticas públicas, la adaptación y ajustes de múltiples aspectos vinculados al producto y al comercio exterior, todo lo cual patentó la regionalización de diversos temas sensibles.  

 

2.- Los cambios del escenario regional en el siglo XXI

El MERCOSUR se construyó en los inicios de la transición del sistema internacional bipolar a otro en que se configuraron tres regiones con un ordenador del juego estratégico –Estados Unidos-. La construcción del bloque constituyó una respuesta desde la región frente a los cambios que comenzaban a delinearse, pero también posibilitó una inserción competitiva, lo cual implicaba entre otras cosas plantearse un conjunto de cambios en distintos ámbitos de la esfera estatal, de la economía política y de las políticas. Sobre esas bases se inició un MERCOSUR que tuvo un sesgo “comercial” más allá de los objetivos que apuntaban a una unión aduanera y a un mercado común.

 

Es por ello, que el MERCOSUR no incluyó en sus comienzos algunos principios de definición que se consideran básicos en cualquier proceso de esas características. Esos principios se remiten a cuestiones sensibles en los objetivos de concretar una política comercial regional y políticas para el desarrollo del mercado común, como lo son el tratamiento de las asimetrías en el desarrollo, la ecuación socio grande – socio pequeño, el tema agrícola y básicamente la definición de los contenidos del desarrollo para dirimir aspectos referidos al tratamiento a otorgar a las inversiones externas, la definición de códigos sociales y ambientales regionales entre otros.

 

Estos problemas en su momento no fueron percibidos al amparo de un crecimiento importante del comercio intra-regional y sobre todo porque el bloque pudo ingresar en los principales ámbitos de negociación externos, sin desmedro de sus principales opciones y objetivos. Diversos factores entre los cuales pesó sobremanera la crisis que se procesó en  Argentina a principios del siglo provocaron un impasse en el desarrollo funcional del bloque, aun cuando el MERCOSUR no detuvo su funcionamiento. La crisis regional que también afectó a Uruguay se encuentra en la base de las dificultades concretas en continuar un proceso de integración. Entre el 2001 en que se desató la crisis argentina y el 2003 en que se produce el cambio de gobierno y Argentina comienza a recuperarse no se atisbaba ningún motor que pudiese catapultar el conjunto del proceso, porque Brasil tampoco tenía capacidad de empujar al conjunto.

 

Los cambios de gobierno que se concretaron en la región sobre las bases de un cuestionamiento importante de las sociedades al modelo anterior “neoliberal” pusieron entre los puntos a modificar las bases de construcción regional. Es por ello que se comenzaron a plantear otras iniciativas y temas en el proceso del MERCOSUR, como quedó plasmado en el nuevo Programa de Trabajo, donde por primera vez en el funcionamiento del bloque, se aprobaron fondos estructurales vinculados a las asimetrías existentes y otras decisiones que apuntaban a una consolidación del proceso, sobre todo en materia institucional (creación del Parlamento regional).

 

Además de los cambios de gobierno que propulsan otras prioridades en el bloque, la región se encuentra en una transición frente a temas de interés colectivo y global que han ingresado en las agendas, como lo son los, el tema ambiental, los recursos naturales, la energía entre otros. Estos temas han pasado a ser parte del juego geopolítico mundial y su traslado al ámbito regional hace que los mismos pasen a tomar prioridad frente al escenario de la construcción de los acervos comunitarios y de la cooperación regional.

 

3.- La política exterior de Uruguay y el MERCOSUR

El MERCOSUR fue funcional a Uruguay durante buena parte de la década de los noventa. Los problemas derivados de las perforaciones al arancel externo común y de una unión aduanera incompleta se consideraban en el contexto de un ajuste creciente del proceso. Por otra parte, otros problemas derivados del acceso al mercado regional se consideraban como pasibles de ser solucionados en la medida que se fuera avanzando en las negociaciones externas. Las relaciones externas y en particular las negociaciones en los distintos frentes –OMC, ALCA, Acuerdo Marco Interregional con la Unión Europea- eran las que marcaban el diseño de las reformas y la necesaria modernización con un acceso al mercado de los países desarrollados. En la medida que esos escenarios y las negociaciones están bloqueadas, se propulsa los temas de la agenda negativa y en particular surgen a primera vista todos los cambios impulsados por una coyuntura geopolítica y “nacionalista” que no está afincada en lógicas de construcción regional y donde Uruguay no tiene intereses marcados.

 

El inicio de conversaciones con Estados Unidos para un TLC debe ser mirado en esa perspectiva: Uruguay busca canalizar sus temas prioritarios (acceso a mercados, inserción en el mundo, modernización) y para ello instrumentalmente busca flexibilizar el MERCOSUR frente a la falta de respuestas de los socios grandes a las demandas.

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